Weerstandsvermogen en Risicobeheersing

Ten behoeve van de begroting 2022 zijn de risico’s opnieuw geïnventariseerd, geactualiseerd, voorzien van beheersmaatregelen en gekwantificeerd. Hierbij is nadrukkelijk rekening gehouden met de opmerking uit het rapport Financiële scan (april 2021), dat de geïdentificeerde risico's van de gemeente in relatie tot een referentiegroep in totaliteit relatief laag werden gewaardeerd. In 2021 wordt een geactualiseerde Kadernota weerstandsvermogen en risicomanagement aan de raad aangeboden waar hierop nader wordt ingegaan. Tevens wordt de werkwijze geëvalueerd en worden verbeteringen voorgesteld.

Het risicoprofiel van de gemeente is berekend aan de hand van in totaal 28 geïnventariseerde en gekwantificeerde financiële risico’s.
Hieronder is de top 10 met meest invloedrijke risico's opgenomen met als peilmoment medio september 2021.

Ontwikkelingen risicoprofiel
Het maximale financiële gevolg van de tien grootste risico's is: € 7,9 miljoen. Voor de overige (17) risico's is het maximale financiële gevolg € 2,9 miljoen. Het totale maximale financiële gevolg van alle risico's bedraagt per afgerond € 10,9 miljoen.

Per saldo betekent dit een risicodaling van  € 0,3 miljoen ten opzichte van de laatste actualisatie bij
de jaarrekening 2020, toen het totaalbedrag van de geïnventariseerde risico's € 11,2 miljoen bedroeg.

Toelichting mutaties in risico's

Bij de laatste risicoanalyse (jaarrekening 2020) waren er 26 risico’s geïdentificeerd, bij de risicoanalyse van de begroting 2022 zijn er 28 geïdentificeerd.

De volgende risico's zijn nieuw (3):

• (R376) Invoering van het woonplaatsbeginsel (Programma 05. Transformatie in het Sociaal Domein)
• (R377) Stijging in de behoefte aan recreatief Wmo-vervoer (regiotaxi) (Programma 05. Transformatie in het Sociaal Domein)
• (R378) De kosten van verbonden partijen zijn hoger dan in hun begroting is voorzien (diverse programma’s)

Invoering van het woonplaatsbeginsel (R376)
De gevolgen van de invoering van het woonplaatsbeginsel zijn zo goed als mogelijk begroot op basis van recente gegevens van het CBS. Het is echter niet uitgesloten dat bij en na invoering van dit beginsel per 1 januari 2022 de meest actuele gegevens afwijken. Het is bovendien een nieuwe regeling waarvan niet alle situaties en onduidelijkheden die ontstaan, zijn te voorzien. Hierdoor kunnen er meer of minder uitgaven zijn. Het nadelige financiële risico (meer uitgaven) is geschat op € 500.000 met een kans van 50%.

Stijging in de behoefte aan recreatief Wmo-vervoer (regiotaxi) (R377)
De behoefte aan sociaal recreatief Wmo-vervoer (regiotaxi) kan meer stijgen dan voorzien, waardoor de mogelijkheid bestaat dat de uitgaven voor de regiotaxi hoger zijn dan dat de gemeente heeft begroot.  Het nadelige financiële risico (meer uitgaven) is geschat op € 180.000 met een kans van 30%.

De kosten van verbonden partijen zijn hoger dan in hun begroting is voorzien (R378)
De gemeente heeft 9 verbonden partijen (excl. U10/16) die een jaarlijkse bijdrage ontvangen, waarvan 6 organisaties met een bijdrage van meer dan € 1,5 mln. (zie paragraaf verbonden partijen).
Een analyse van de begrotingen 2022 van deze organisaties laat het volgende zien:

Samengevat:

• 3 organisaties hebben een weerstandsvermogen dat (net of ruim) voldoende is om de risico’s die zijn geïdentificeerd, op te vangen (weerstandsvermogen > 1)
• 3 organisaties hebben onvoldoende weerstandvermogen.
• 3 organisaties hebben geen risicoanalyse gemaakt.

Het wel of niet beschikbaar hebben van weerstandcapaciteit is veelal een beleidsmatige en bewuste keuze van de deelnemende gemeentes. Deze keuze kan financiële gevolgen hebben. Voor 6 verbonden partijen komen de financiële gevolgen van onvoorziene (niet begrote) gebeurtenissen geheel of deels bij de deelnemende gemeenten te liggen. Dit risico is voor de gemeente geschat op € 100.000 met een kans van 30%.

Het volgende risico is vervallen (1):

• (R365) Herverdeling gemeentefonds Sociaal Domein.

Dit risico is niet meer apart opgenomen maar samengevoegd met het risico herverdeling gemeentefonds klassiek domein per 2023 (R369).

De volgende risico zijn afgenomen (3):

• (R44) Risico op financiële aansprakelijkheid voor gewaarborgde geldleningen

Het risico is verlaagd door de overname van een lening waarop een borgstelling rustte.

• (R335) Belastingdienst vordert BTW terug op sportvoorzieningen

Er is een aantal rechtszaken geseponeerd of in het voordeel van de gemeente beslist bij rechterlijke uitspraak. Hierdoor is het financiële risico verminderd.

• (R361) Financiële gevolgen Corona-uitbraak

Door een combinatie van de steunpakketten van het Rijk en economisch herstel, is het risico naar beneden bijgesteld.

Het volgende risico is toegenomen (1):

• (R379) Doordecentralisatie Beschermd Wonen en maatschappelijke opvang

Er is inmiddels meer informatie over deze nieuwe wettelijke ontwikkeling waardoor het financiële gevolg beter is ingeschat. Dit speelt pas vanaf 2023.

Niet gekwantificeerde risico's
Er zijn 2 relevante ontwikkelingen of trends die mogelijk risico's voortbrengen en waarmee geen of beperkt rekening is gehouden in de begroting of bij de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit, omdat het op dit moment te onduidelijk is welke (financiële) gevolgen deze hebben:

1. Wettelijke ontwikkeling: de herverdeling uitkering Gemeentefonds met ingang van 2023. Hiervoor is in de begroting deels (voor de jaren 2023 resp. 2024 met € 15 resp. € 30 nadeel per inwoner) of nog geen (voor de jaren 2024 en 2025) rekening gehouden. Op basis van de laatste actualisatie van de berekening van de herverdeling, zou de gemeente een lagere uitkering ca. € 70 per inwoner ontvangen. Volgens het ministerie van BZK wordt het nadeel gemaximeerd tot € 60 per inwoner.
2. Maatschappelijke trends: De arbeidsmarkt is krap en het kost veel moeite om vacatures snel en kwalitatief goed te vervullen. Dit betekent (duurder) inhuur of minder te leveren prestaties (hoeveelheid of kwaliteit).

De benodigde weerstandscapaciteit wordt berekend aan de hand van de geïnventariseerde financiële risico’s en de zogenaamde ‘Monte Carlo simulatie’. Dit is een gewogen risicosimulatie waarbij  rekening is gehouden met de kans op voordoen van een risico en het ingeschatte financiële effect, met de aanname dat de risico’s zich niet allemaal gelijktijdig en in hun maximale omvang voordoen.

Voor het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit is een Monte Carlo simulatie uitgevoerd met een waarschijnlijkheidspercentage van 90%. Hieruit volgt dat met een waarschijnlijkheid van 90% kan worden gesteld dat de benodigde weerstandscapaciteit € 5,7 mln. bedraagt.

Berekening beschikbare weerstandscapaciteit

De weerstandscapaciteit bestaat uit de algemene reserve, de onbenutte belastingcapaciteit en de stelpost onvoorziene uitgaven.

De toename van de algemene reserve en de onbenutte belastingcapaciteit zorgen voor een hogere beschikbare weerstandscapaciteit.
De algemene reserve is toegenomen door dotatie van het positieve saldo van de jaarrekening 2020. De stijging van de woningwaarde in de berekening van de OZB-tarieven hebben geleid tot een sterke toename van de onbenutte belastingcapaciteit.

Om te bepalen of het huidige weerstandsvermogen toereikend is, wordt de benodigde weerstandscapaciteit (die uit de risicosimulatie voortvloeit) afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van deze berekening vormt het weerstandsvermogen en wordt uitgedrukt in een ratio. Daarbij geldt: hoe hoger de ratio, hoe groter het vermogen om weerstand te bieden aan de financiële gevolgen van optredende risico’s.

Voor de beoordeling van de ratio wordt een norm gehanteerd die door bureau Naris in samenwerking met de Universiteit Twente is ontwikkeld. Deze norm wordt landelijk veel toegepast bij gemeenten.

Met deze begroting 2022 is de ratio voor het weerstandsvermogen 2,8 volgens de formule:

Berekening: zie tabel 4.

Op basis van de landelijke norm kwantificeren we het weerstandsvermogen als 'Uitstekend'.
De meest recente berekening van de ratio weerstandsvermogen was bij de jaarrekening 2020 (2,2).
De lichte verbetering van de ratio in de begroting 2022 is vooral het gevolg van een hogere beschikbare weerstandscapaciteit ( a.g.v. toename algemene reserve en onbenutte belastingcapaciteit) in combinatie met een lichte stijging van de benodigde weerstandscapaciteit (op basis van het geactualiseerde risicoprofiel). De meerjarige trend van het weerstandsvermogen is echter dalend.

De netto schuldquote

De netto schuldquote geeft inzicht in het niveau van de totale schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. Het geeft zodoende een indicatie van de mate waarin de rentelasten en aflossingen op de exploitatie drukken. Een laag percentage is gunstig. De VNG heeft bij de netto schuldquote aangegeven dat de grens van 100% aangeeft of er sprake is van een gezonde financiële balans en dat er tussen de 100% en 130% sprake is van een risico. De VNG adviseert om 130% als maximum te hanteren en daarboven de schuld af te bouwen. Daarbij is aangegeven dat deze percentages niet hard zijn, omdat het met name om het verhaal achter de cijfers gaat.

Hoewel de netto schuldquote nog steeds hoger is dan wenselijk volgens de norm, is deze ten opzichte van de begroting 2021 sterk verbeterd naar 108,3%. Dit wordt veroorzaakt door:

• Een lagere nettoschuld door bezuinigingen, verkoop activa en gronden en minder investeren.
  
• Hogere baten door meer inkomsten uit de OZB, verkoop panden en gronden en resultaat grondexploitaties.

Daarna loopt de netto schuldquote weer op waardoor voorzichtigheid geboden is. De eigen middelen zijn immers erg beperkt.

De netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

Omdat er bij leningen onzekerheid kan bestaan of ze allemaal terug worden betaald, wordt bij de berekening van de netto schuldquote onderscheid gemaakt door het kengetal, zowel inclusief als exclusief de doorgeleende gelden, te berekenen. Op die manier wordt duidelijk wat het aandeel van de verstrekte leningen in de exploitatie is en ook wat dat betekent voor de schuldenlast.

De wijze waarop de netto schuldquote gecorrigeerd voor de doorgeleende gelden wordt berekend, is gelijk aan de netto schuldquote, met dien verstande dat bij de financiële activa ook alle verstrekte leningen worden opgenomen.

In de tabel Financiële kengetallen is zichtbaar gemaakt wat de waardes zijn voor dit kengetal (1B). De nettoschuld voor (1A) en na correctie van verstrekte leningen (1B)  quotes omdat er relatief weinig leningen zijn uitgezet.

De solvabiliteitsratio

De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin wij in staat zijn om aan onze financiële verplichtingen te voldoen. Onder de solvabiliteitsratio wordt verstaan het eigen vermogen als percentage van het balanstotaal. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat volgens artikel 42 van het BBV uit de reserves (zowel de algemene reserve als de bestemmingsreserves) en het resultaat uit het overzicht van baten en lasten. De VNG heeft hier als gezonde norm een percentage van 20% genoemd.

In de tabel is zichtbaar gemaakt wat de waardes zijn voor dit kengetal. Deze maakt zichtbaar dat de solvabiliteit licht verbetert, maar zwak blijft.

De grondexploitatie

Dit kengetal geeft weer hoe de waarde van de grond zich verhoudt tot de totale (geraamde) baten.
De boekwaarde van de voorraden grond is van belang, omdat deze waarde moet worden terugverdiend bij de verkoop.

Het is dus belangrijk om te kunnen beoordelen of er een reële verwachting is dat een grondexploitatie kan bijdragen aan de verlaging van de schuld. Staat de grond tegen een te hoge waarde op de balans dan moet die worden afgewaardeerd en dat leidt tot een lager eigen vermogen en dus een lagere solvabiliteitsratio.

In de onderstaande tabel is zichtbaar gemaakt wat de waardes zijn voor dit kengetal. Dit maakt zichtbaar dat de risico's die wij lopen in de grondexploitaties ten opzichte van de totale baten relatief gunstig is.

De structurele exploitatieruimte

Dit kengetal is van belang voor de beoordeling van de structurele ruimte die een gemeente heeft om de eigen lasten te dragen, of welke structurele stijging van de baten of structurele daling van de lasten daarvoor nodig is.

Voor de beoordeling van het structurele en reële evenwicht van de begroting wordt onderscheid gemaakt tussen structurele en incidentele lasten. De structurele exploitatieruimte wordt bepaald door het saldo van de structurele baten en lasten en het saldo van de structurele onttrekkingen en toevoegingen aan reserves te delen door de totale baten. De uitkomst wordt uitgedrukt in een percentage.

De jaarrekening 201 sloot met een tekort en de begroting 2019 had een negatief begrotingssaldo. Vanaf de begroting 2020, is in lijn met uw amendement Uitgangspunten Kadernota 2020-2023 ruimte een overschot gerealiseerd in het financieel meerjarenperspectief. Dit resulteert in een positieve ontwikkeling op deze ratio. Tegelijkertijd is deze beperkt in relatie tot de risico's (bijvoorbeeld de open einde regelingen).

De belastingcapaciteit

De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk in de gemeente zich verhoudt ten opzichte van het landelijke gemiddelde. Dit begrip heeft een andere definitie dan het begrip onbenutte belastingcapaciteit uit de paragraaf Lokale heffingen en is daarmee niet vergelijkbaar

De definitie van het kengetal belastingcapaciteit is:

Woonlasten van een meerpersoonshuishouden in het begrotingsjaar ten opzichte van het landelijk gemiddelde in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar, uitgedrukt in een percentage. De ruimte die een gemeente heeft om zijn belastingen te verhogen, wordt vaak gerelateerd aan de totale woonlasten. Onder de woonlasten worden verstaan de OZB, de rioolheffing en afvalstoffenheffing voor een woning met gemiddelde waarde in die gemeente.

Voor een verdere toelichting op het onderdeel belastingcapaciteit verwijzen we naar de paragraaf lokale heffingen en de onderstaande beoordeling.

Beoordeling kengetallen in relatie tot de financiële positie

Voor een duiding van de financiële positie moeten de financiële kengetallen in onderlinge samenhang en binnen de specifieke context van de gemeente worden bezien.

Als we zowel de netto schuldquote als de solvabiliteit beoordelen ten opzichte van de normering die de VNG af heeft gegeven dan kunnen we stellen dat sprake is van een zorgelijke financiële situatie. Er zijn tevens weinig mogelijkheden om leningen af te lossen door bijvoorbeeld het verkopen van gronden en gebouwen. Zolang de rente gedragen kan worden binnen de meerjarenbegroting is er nog niet direct een reden voor paniek. Wel is er sprake van een kwetsbaarheid (renterisico) en is de opgave daarom om de schulden de komende jaren te verminderen.

De ratio voor de grondexploitatie laat zien dat we op dit moment in beperkte mate financiële risico’s lopen bij de grondexploitaties. Waar nodig zijn voor voorziene exploitatietekorten voorzieningen getroffen. De VNG noemt een signaleringswaarde van 10% waarboven de grondexploitaties als kwetsbaar worden gezien.

Aan de ratio structurele exploitatieruimte is te zien dat onze flexibiliteit om structurele tegenvallers op te vangen alleen in 2022 nog stijgt, maar dat vanaf 2023 de ratio negatief wordt. Uit de ratio structurele exploitatieruimte is af te leiden dat er onvoldoende middelen zijn in relatie tot risico's (bijvoorbeeld open einde regelingen).

De gepresenteerde ratio bij belastingcapaciteit geeft aan dat de woonlasten van een meerpersoonshuishouden in onze gemeente hoger liggen dan het landelijk gemiddelde. Dit komt vooral doordat de rioolheffing hoger is dan gemiddeld. Dit laatste wordt vooral veroorzaakt door ons relatief grote buitengebied (veel kilometers riool) en daardoor onze lage woondichtheid. Dit kengetal geeft een beperkt beeld, omdat we zien dat de onbenutte belastingcapaciteit (in de onroerende zaak belasting) in onze gemeente een omvang van ruim € 6,2 miljoen heeft.